지방의회에 당도한 변화의 물결,
자치분권 2.0 평택시의회는?

2022년 1월 13일, ‘지방자치법’ 개정안 전격 시행
지방의회 독립성·투명성 강화, 지자체와 분리 독립
평택시의회 TF팀 구성, 인사권 독립 등 준비 철저

2020년 12월 9일 국회에서 ‘지방자치법’ 전부개정법률안이 의결됐다. 이후 올해 1월 12일 공포된 ‘지방자치법’ 개정안은 오는 2022년 1월 13일부터 전격 시행될 예정이다. 1988년 이후 약 32년 만에 이뤄진 ‘지방자치법’ 전부개정에 따라 지방의회의 독립성과 투명성 강화는 물론, 인구 100만이 넘는 대도시를 특례시로 부여할 수 있는 기준이 마련됐다. 특히, 이번 개정을 통해 지방의회 사무직원 인사권이 의장에게 부여됐으며, 지방의원의 의정 활동을 지원할 ‘정책지원 전문인력제도’가 신설되는 등 지방의회의 권한이 강화됐다. 권한이 강해진 만큼 책임도 커졌다. 지방의원의 겸직제도 규제가 강화되며, 윤리특별위원회 설치가 의무화됐다. 의정 활동에 대한 정보공개 확대 또한 이뤄져 시민이 시민대의기관인 지방의회를 직접 감시하는 데 더욱 힘이 실릴 것으로 보인다. <평택시사신문>은 창간 10주년 특집기사를 통해 개정된 ‘지방자치법’을 살피고, 평택시민의 대의기관인 평택시의회가 어떻게 변화할 것인지 미리 알아보고자 한다. - 편집자 주 -

 

■ ‘지방자치법’ 전부개정, 언제 어떻게 바뀌나?
‘지방자치법’은 지방자치의 건전한 발전을 위해 제정된 법률이다. 1949년 7월 4일 법률 제32호로 제정된 이 법은 1988년 4월 6일 법률 제4004호로 전부개정 된 바 있으며, 이번 개정으로 32년 만에 전부 개편됐다.
이번 ‘지방자치법’ 전부개정안은 정부 발의 한 건, 의원 발의 두 건을 비롯해 일부개정안 28건 등 모두 31건을 병합 심사한 뒤 의결됐다. 법안은 종전 10개 장과 175개 조문으로 구성됐던 것이 12개 장, 211개 조문으로 확대됐다. 주요 내용은 크게 지방의회에 대한 내용과 지방정부에 대한 내용, 주민주권에 대한 내용 세 가지로 분류된다.
우선 지방의회의 독립성이 강화됐다. 먼저 ▲지방자치단체장의 의회사무처 직원 인사권한이 지방의회 의장에게 부여됐다. 당초 행정안전부는 광역의회인 시·도 의회 의장만 인사권을 부여하자는 입장이었으나, 논의 과정에서 기초의회인 시·군·구 의회를 포함한 모든 지방의회로 확대됐다.
또한, ▲지방의회 의원의 의정 활동을 지원하기 위해 ‘정책지원 전문인력’을 둘 수 있도록 했다. 다만, 논의과정에서 의원정수의 2분의 1 범위 내에서 충원하도록 제한하고, 최초 충원 때 일시선발에 따른 부담을 고려해 인원의 절반은 2022년, 나머지는 2023년에 순차적으로 충원하도록 했다. ▲법률에서 조례로 정하도록 위임한 사항을 하위 행정입법에서 제한하는 것을 금지한 것 역시 지방의회의 자치입법권을 강화하는데 기여할 것으로 예상된다.
한편, 지방의회의 책임과 투명성을 담보하기 위한 방안도 함께 마련됐다. ▲‘윤리특별위원회’와 ‘윤리심사자문위원회’ 설치가 의무화됐고, 지방의회 의원의 겸직 신고를 공개해야 하며, 겸임 제한 규정도 더욱 구체화해 이해충돌 방지에 기여할 것으로 기대된다.
주민주권과 참여를 확대하는 내용도 신설됐다. ▲따로 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체장의 선임 방법을 포함해 의회, 단체장 등 기관의 형태를 지역 여건에 맞게 정할 수 있게 됐는데, 이 경우 주민투표를 거쳐야 한다. ▲주민이 지방자치단체의 정책 결정과 집행과정에 참여할 권리도 명시됐으며 ▲조례·규칙의 개정·폐지와 감사청구를 위한 기준 인원과 연령을 기존 19세 이상, 500명에서 18세 이상, 300명으로 낮추는 등 주민 참여의 문턱도 낮췄다. 또 ▲지방의회 의정 활동, 집행기관의 조직, 재무 등 주요 지방자치 정보를 주민에게 공개하도록 했다.
중앙과 지방의 협력을 위한 규정들도 신설됐다. ▲균형발전에 영향을 미칠 수 있는 국가 중요 정책에 지방자치단체가 적극 참여할 수 있도록 ‘중앙지방협력회의’를 신설했으며, ▲지방의회의 의결을 거쳐 행정안전부장관에게 ‘지방자치단체 관할구역 경계변경 조정’을 신청할 수 있도록 했다. ▲지방자치단체 간 상호협력을 위한 지원근거를 신설해 지방자치단체 간 원만한 갈등 해결과 협력을 위한 제도적 기반도 마련됐다.
특히 ▲쟁점이 됐던 특례시 규정이 개편돼 인구 100만명 이상 대도시에는 ‘특례시’ 명칭을 부여할 수 있게 됐다. 아울러, 실질적 행정수요, 국가 균형발전, 지방소멸 위기를 고려해 ‘대통령령’으로 정하는 기준과 절차에 따라 행정안전부장관이 지정하는 시·군·구에 대해 관계 법률에서 행정, 재정 운영, 국가의 지도·감독에 대한 특례를 둘 수 있도록 했다. 현재 인구에 따라 특례시 명칭을 부여받게 된 대도시로는 경기도 수원시, 고양시, 용인시와 경상남도 창원시 등 4개 도시가 있다.
 

■ 지방의회, 책임과 권한 강화
지방의회 사무직원 인사권 의장에 부여
의정활동 지원 ‘정책지원 전문인력제도’ 신설
겸직 규제 강화, ‘윤리특별위원회’ 설치 의무화
이번에 전부개정 된 ‘지방자치법’에서는 지방의회의 권한과 책임을 강화하는 규정이 다수 포함됐다. 지방의회는 1961년에 해산됐다가 1991년에 재구성됐다. 이후 지방행정의 변화에 따라 제도 개선이 필요하다는 지적이 이어졌다. 이번 개정은 그동안의 지방의회 관련 제도에 대한 개선 요구를 반영한 것이다.
이번 개정을 통해 지방의회 사무직원의 인사권이 의장에게 부여됐으며, 지방의원의 의정 활동을 지원할 ‘정책지원 전문인력제도’가 신설됐다. 그리고 지방의원의 겸직 제도 규제가 강화됐고, 윤리특별위원회의 설치가 의무화됐으며, 의정 활동 등에 대한 정보공개를 확대했다.
국회입법조사처는 올해 3월 ‘지방의회 관련 지방자치법 전부개정 주요 내용과 향후 과제’라는 제목의 <이슈와 논점> 보고서를 발간했다. 하혜영 국회입법조사처 입법조사관은 이 보고서를 통해 ‘지방자치법’ 전부개정의 주요 내용 중에서 지방의회 관련 규정을 소개하고, 향후 과제를 제시했다.
지방의회 권한이 강화된 개정 내용을 살펴보면 첫째, ‘제103조 제2항 지방의회의 의장은 지방의회 사무직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·의회규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면·교육·훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리한다’ 즉, 개정 법률에서는 지방의회 사무직원의 인사권한이 지방의회 의장에게 부여됐다. 그동안 지방의회 사무직원은 지방의회 의장의 추천에 따라 해당 지방자치단체의 장이 임명하고, 별정직·기능직·계약직 등 일부 사무직원에 대해서만 지방의회 사무처장 등에게 임용권을 위임하고 있었다. 그러나 지방의회 사무직원 중에서 일부만 임용권이 지방의회에 위임돼 있고, 직원 다수는 지방자치단체와의 순환보직 형식으로 인사이동이 진행되고 있어서, 업무의 연속성과 전문성, 그리고 지방의회에 대한 소속감 등이 결여되는 문제 등이 지적돼 왔다.
둘째, ‘제41조 제1항 지방의회의원의 의정활동을 지원하기 위해 지방의회의원 정수의 2분의 1 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에 ’정책지원 전문인력‘을 둘 수 있다’ 즉, 지방의회 의원의 의정 활동을 지원하기 위해 ‘정책지원 전문인력’을 둘 수 있는 규정이 신설됐다. 이번에 개정된 법률에서는 지방의회 의원 정수의 2분의 1 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 전문인력을 둘 수 있도록 했다. 전문인력은 인원 충원 때 일시 선발에 따른 재정·행정 부담 등을 고려해 인원의 절반은 2022년, 나머지는 2023년에 순차적으로 충원하도록 했다. 행정안전부는 지난 8월 입법예고안을 통해 이 ‘정책지원 전문인력’의 명칭을 ‘정책지원관’으로 정했다.
셋째, ‘지방자치법’ 제5장 지방의회 관련 일부 규정이 수정됐다. 종전에는 정례회 운영 등 관련 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 했다. 그러나 개정법률에서는 정례회의 집회일, 운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 했다. 그리고 지방의회에서 의결할 의안의 경우 종전에는 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상 연서로 발의할 수 있었다. 그러나 개정 법률은 조례로 정하는 수 이상의 지방의회 의원이 찬성하면 발의할 수 있도록 했다.
지방의회의 권한이 강화된 만큼 책임 또한 커졌다. 첫째, 지방의원의 겸직 관련 규제의 강화이다. 현재 지방의원 겸직제도는 ‘원칙적 허용, 예외적 금지’가 원칙이다. 이번 개정에서도 이 원칙은 유지하되, 겸직 금지 대상 관련 규정이 구체적으로 명시됐다. 개정 ‘지방자치법’ 제43조 제1항에서 금지하는 직은 ▲국회의원, 다른 지방의원 ▲헌법재판소 재판관, 선거관리위원회 위원 ▲국가 또는 지방공무원 ▲공공기관 임직원 ▲지방공사와 공단 임직원 ▲각 협동조합 등 임직원 ▲정당의 당원이 될 수 없는 교원 ▲다른 법령에 따라 공무원 신분을 가지는 직 ▲그 밖에 다른 법률에서 겸임할 수 없도록 정한 직이다. 더불어 겸직이 허용되는 경우라도 의무적으로 겸직 내역을 공개하는 규정이 신설됐다. 이에 따라 지방의회 의장은 의원의 겸직 신고를 받으면 그 내용을 연 1회 이상 해당 지방의회 인터넷 홈페이지에 게시하거나 지방자치단체 조례로 정하는 방법에 따라 공개해야 한다.
둘째, ‘제65조 제1항 지방의회의원의 윤리강령과 윤리실천규범 준수 여부 및 징계에 관한 사항을 심사하기 위하여 윤리특별위원회를 둔다’ 지방의원의 윤리 심사를 강화하기 위해 ‘윤리특별위원회’와 ‘윤리심사자문위원회’ 관련 규정이 정비됐다. 지방의원의 징계 등을 심의하는 ‘윤리특별위원회’의 설치를 의무화했다. 그리고 ‘윤리특별위원회’에 민간위원으로 구성된 ‘윤리심사자문위원회’를 설치하도록 했다. ‘윤리심사자문위원회’는 지방의원의 겸직과 영리 행위 등에 관한 의장의 자문과 의원 징계에 관한 자문을 맡게 된다.
셋째, 제74조 지방의회 표결방법의 원칙이 도입됐다. 그동안 지방의회 표결방법의 원칙 관련 근거가 미비했다. 그러나 이번 개정을 통해 본회의에서 표결할 때에는 조례 또는 회의규칙으로 정하는 표결 방식에 의한 기록표결로 가부可否를 결정한다는 원칙이 제시됐다.
넷째, 제26조 신설에 따라 지방의회 의정 활동 등에 대한 구체적인 정보공개 사항이 제시됐다. 이에 따라 지방의회의 의정 활동, 집행기관의 조직·재무 등 지방자치에 관한 정보를 주민에게 공개하도록 했고, 주민들이 정보 접근성을 높이기 위해 정부는 정보공개시스템을 구축·운영할 수 있도록 했다.

■ 지방의회 변화에 따른 쟁점
인사제도 안착위해 공정·투명한 채용절차 필요
‘정책지원관’, 지방의원 사적 업무 동원 없어야
의원 징계 사유 구체적 명시 방안 고려해야
개정된 ‘지방자치법’에 따라 지방의회의 권한이 강화됐다. 
하지만 지방의회와 관련해 오랜 기간 요구돼 온 사항들이 전부개정을 통해 반영되면서 미비점에 대한 부작용을 우려하는 시선도 적지 않다. 오는 2022년 1월 13일 개정된 ‘지방자치법’이 시행되는 가운데 새롭게 도입된 제도와 규정에 대한 쟁점도 살펴볼 필요가 있다.
개정된 ‘지방자치법’에 따라 ‘지방의회 사무직원’에 대한 인사제도가 크게 변화된다. 개편될 인사제도의 안착을 위해서는 공정하고 투명한 채용절차 등이 사전에 마련돼야 한다. 특히, 광역의회뿐만 아니라 기초의회까지 사무직원의 인사권이 모두 지방의회 의장에게 부여됐다. 효율적 인사운영의 측면에서 볼 때, 사무직원 인력의 규모가 작은 기초의회의 경우 직원인사의 채용과 운영 방안에 대해 심도 있는 논의가 필요하다.
아울러 새롭게 도입되는 ‘정책지원 전문인력제도’에 대한 인사운영 방침을 마련할 필요가 있다. 이번 개정 법안을 통해 지방의원의 유급 보좌관으로 볼 수 있는 ‘정책지원 전문인력제도’가 도입됐다. 규정에 따라 지방의원 정수의 최대 50%까지 ‘정책지원 전문인력’이 선발된다면, 2023년까지 1800여 명이 채용될 수 있다. 해당 제도는 지방의원의 의정 활동에 기여할 것으로 보이지만, 예산의 증가와 더불어 정책보좌가 아닌 개인비서로 활용 등에 대한 부정적 우려도 있다. 따라서 ‘정책지원 전문인력’이 지방의원의 사적 업무에 동원되지 않도록 해야 한다. 이에 따라 행정안전부는 지난 8월 입법예고안에 ‘정책지원 전문인력제도’의 명칭을 ‘의정지원관’에서 ‘정책지원관’으로 수정하고, 직무를 의정자료 수집·조사·연구와 법 제47조~제52조 관련 의정 활동 지원으로 명시하는 등 대책 마련에 나서고 있다.
이번 개정을 통해 지방의원 겸직 제한 규정과 절차가 보다 강화됐다. 그동안 지방의원의 겸직과 영리거래 금지 제도의 개선이 필요하다는 지적이 지속돼 왔다. 이번 개정은 이러한 지적을 반영한 것이다. 그러나 해당 제도의 실효성을 보다 확보하기 위해서는 지방의원의 겸직 규정 위반 때 징계 규정을 더욱 명확히 마련하는 방안도 고려할 수 있다. 지방의원이 겸직 제한 의무 등을 위반할 때 의장이 그 직을 사임할 것으로 권고하는 규정이 있다. 그러나 ‘지방자치법’상 지방의원 징계 요구에는 구체적인 사유가 명시돼 있지 않다. 향후 제도의 실효성 확보를 위해 징계 사유를 구체적으로 명시하는 방안도 고려해야 한다.
국회의원 겸직 제도의 경우 ‘원칙적 금지, 예외적 허용’으로 운영하고 있다. ‘국회법’은 국회의원의 겸직 금지 규정과 영리업무 종사 금지 규정 등을 위반할 때 경고·사고·출석정지·제명 등 징계할 수 있는 사안으로 명시되고 있다. 지방의회 의원 또한 이에 준하는 규정을 세워 책임을 더욱 강화해야 할 것이다.

■ 변화를 맞이하는 평택시의회
평택시의회, 올해 3월 7명으로 TF팀 결성
조례·규칙·규정 17건 심의, 12월 17일 의결
홍선의 의장, 시의회 자율·독립·전문성에 최선
평택시의회는 올해 1월 12일 개정된 ‘지방자치법’이 공포된 이후 이에 따른 준비를 계속해왔다. 먼저 올해 3월 김만규 의정팀장을 비롯해 모두 7명으로 구성된 TF팀을 구성, 운영계획을 수립했다. TF팀은 ▲‘지방자치법’ 전부개정 관련 동향 파악과 선제적 대응 ▲‘지방자치법’ 전부개정 분야별 조례·규칙 개정 등 시행 준비 ▲인사권 독립 등을 위한 조직·인력 운영 준비 등을 목표로 구성됐다. 3월 9일 제1차 회의를 시작으로 모두 네 차례에 걸쳐 회의를 진행했으며, 3월부터 6월까지는 동향 파악과 자료조사를, 8월에는 분야별 대응방안을 수립했다. 10월에는 관련 조례 개정과 조직·인력 정비에 나섰으며, 이달 최종 점검을 마칠 계획이다.
평택시의회가 정비해야 할 자치법규는 모두 17건이다. ▲‘평택시의회 지방공무원 복무 조례’, ▲‘평택시의회 사무국의 설치 및 직원 정원 조례’, ▲‘평택시의회 지방공무원 인사 규칙’, ▲‘평택시의회 지방공무원 근무 규칙’, ▲‘평택시의회 지방공무원 인사 규정’ 등 대부분이 공무원 임면·교육·훈련·복무·징계 등 의회 인사권 독립에 관한 내용을 골자로 하는 조례나 규칙이다. 이외에도 ▲‘평택시의회 정책지원관 운영에 관한 규칙’, ▲‘평택시의회 의원 윤리강령 및 윤리실천규범에 관한 조례’ 등 ‘정책지원관’과 ‘윤리특별위원회’, ‘윤리심사자문위원회’ 관련 조례와 규칙이 제·개정된다. 현재 해당 조례·규칙·규정 17건은 오는 12월 1일 평택시의회 제227회 정례회 제2차 운영위원회에서 심사되며, 12월 17일 제227회 정례회 제3차 본회의에서 심의·의결된다.
평택시의회는 조직 개편을 위해 지난 11월 사무국 직원을 대상으로 의회 잔류 또는 근무지 변경 희망 수요조사를 진행했다. 이달부터는 의회 근무 희망자를 공개 모집할 방침이며, 평택시와 인력 재배치를 협의해 2022년 1월 13일 최종 인사발령을 내게 된다. 평택시의회는 ‘지방자치법’ 개정에 따라 사무국 기능을 강화하기 위해 10명 규모의 인력 증원을 추진하고 있다. 새로 도입되는 ‘정책지원관’의 경우 일반임기제 다급 정책지원관 4명과 일반직 6급 정책지원관 관리 인력 등 모두 5명으로 구성될 예정이다. 아울러 인사권 독립에 따른 업무 추진 인력으로 일반직 7급 2명이 추가된다. 자치분권 강화에 따른 의회사무국 전문성 강화 인력으로는 임기제 전문작가 1명, 행정 8급 영상미디어 전문인력 1명 등 홍보 전문인력 2명과 일반임기제 마급 속기사가 보강된다. 또한 재정 분석 업무 강화 필요성에 따라 팀을 신설하는 등 의회 사무국 기능 강화를 위해 전문위원실과 팀 개편을 추진하고 있다.
2022년 1월 13일 ‘지방자치법’ 개정안 시행 전후로는 임용권 관련 세부계획과 인사 관련 위원회 설치·구성, 조직 확대에 따른 사무실 리모델링을 추진할 방침이다. 임용권 세부계획으로는 지방의회 의장의 인사방침 등 인사운영 기본방향, 승진·전보 임용기준 등 각종 임용기준, 성과평가계획 등 인력관리계획과 수시로 발생하는 인사 운영에 관한 계획이 포함된다. 인사위원회는 위원장을 포함해 7~9인으로 구성되면 위원장은 의회 사무국장이 맡는다. 이외에도 근무성적평정위원회, 보수조정심의위원회, 인사교류협의회 등 내·외부 위원으로 구성된 인사 관련 위원회가 구성된다. 사무실 리모델링의 경우 2022년 예산 편성과 함께 비회기를 맞이하는 2022년 3월과 4월 중 이뤄질 예정이다.
홍선의 평택시의회 의장은 “내년 1월 13일 ‘지방자치법’ 전부개정이 시행됨에 따라 지방의회 운영의 자율화와 인사권 독립 등 많은 변화가 예상된다. 평택시의회에서는 TF팀을 구성해 자치법규 제·개정, 인사권 독립에 따른 후속조치 등을 추진하며 적극적으로 대응하고 있다”며, “‘지방자치법’ 전부개정 취지에 맞춰 평택시의회가 자율성과 독립성, 전문성을 높일 수 있도록 앞으로도 최선을 다하겠다”고 밝혔다.

▲ 글·허훈 기자 편집·김은정 기자